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〔摘要〕 进一步完善各类国有资产管理体制，是党的十八大明确提出的重大任务。改革红利论作为新形势下继续改革的强大思想武器，对国有资产管理体制改革具有价值论与方法论的指导意义。从价值视角看，实现国有资产红利的全民共享是完善国有资产管理体制面临的深层问题；从方法视角看，我国应积极构建国民取向的国有资产管理体制，切实实现国有资产“国民红利”价值的实至名归。
〔关键词〕 改革红利论，国有资产管理体制，意义，价值论视角，方法论视角
〔中图分类号〕F015 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0093-04
党的十八大明确提出，要“进一步完善各类国有资产管理体制”。这表明，改革开放以来国有资产管理体制改革取得了重大成效，但改革尚不彻底、尚不充分，需要我们坚定不移地将改革继续推向深入。本文尝试以改革红利论为认识工具，对进入“深水区”的国有资产管理体制改革进行求解。
一、改革红利论对进一步完善国有资产管理体制的价值论与方法论意义
改革红利论是人们对继续改革系列论断和精神的通俗概括。其标志性观点有：“改革是最大的红利”，“我们必须也只能往前走，没有退路”，“让人民过上更加美好的生活，必须通过改革开放”，等等。可见，改革红利论的根本特征是国民取向。
改革红利论蕴含着丰富的思想。其中主要有：第一，改革是最大红利，其目的就是让广大人民受益。这是最根本的价值标尺，体现出马克思主义的价值观和历史观。第二，改革红利论有两个基本前提：一是改革必须建立在尊重和发挥人民主体地位和首创精神的基础上；二是改革必须坚持公平正义，唯其如此，改革才能形成红利。第三，执政者既要重视各项具体利益的创造和公平分配，让人们在实实在在的红利分享中感受改革之益，又不能唯小利、短利是论，继而止步不前，而要从根本上抓住不断改革这一最大红利，才能源源不断地释放出无数具体红利。
那么，改革红利论对进一步完善国有资产管理体制具有什么意义？其中有两点是毋庸置疑的，即价值论意义与方法论意义。
和所有改革一样，国有资产体制改革进入深水区后，也遭遇到不少阻力，包括既得利益者的阻挠，如坐拥不正常巨额年薪的国企高管的阻力、坐享国有资产改革便利和灰色收益者的阻力；对继续改革方向不明者的疑虑和害怕，如有人对国有资产体制改革的市场化经营模式心存困惑和担心。应清醒认识到：深化国有资产管理体制改革固然有风险，但半途而废或“不痛不痒地改”风险更大。包括国有资产所有权与使用权混浊、国企内部人控制、资产管理绩效模糊等在内的顽固制约国有资产保值增值的深层次问题，决不会自动消失；同时，这些问题的解决也不可能从旧思维、旧办法中找出答案，只有通过深化改革才能达成目标。
改革至今，我们尝到了依靠全体国民搞改革的甜头，但回顾和审视过去也发现，国有资产领域的改革或许因为决策者对其特殊性的考量，改革的“国民参与”尚有待进一步加强和“补课”。比如，广为社会瞩目的包括国企出售在内的国有企业改制中的公众议程还很薄弱，这也是社会各界意见最为集中的问题之一。所以，下一步改革的方法创新必须导入改革红利论的内在方法要求。比如，为了最大程度地减轻改革阻力，要善于“在利益增量上做文章，在利益预期上作调整，同时稳妥推进存量利益的优化”（李克强）。如，将国有资产改革的新增利益注入中低收入者和基础性行业，让国民对国有资产改革的好处看得见摸得着。
二、实现国有资产红利的全民共享是完善国有资产管理体制面临的深层问题：改革红利论的价值视角
新中国成立至今，国家通过各种途径、特别是历经改革开放建立起强大的国有资产体系，为国家各方面建设发挥了重大作用。但随着国有资产管理体制改革的不断推进和深化，一个更深层面的问题日渐暴露，这就是国有资产的全民红利性问题，说到底是国有资产收益与国民利益的具体相关性问题。
究其本源，“国有资产收益”是国有资产产权性收益，即来自对国有资产的所有权占有，具体产生于国企或国家参股企业的劳动者为社会创造的剩余产品价值。基于社会契约论，“根据契约产生的国家是为实现公意——共同意志、公共幸福、公共利益而存在并实行统治的”。与此相应，整个的国有资产说到底是全体国民的资产。因而，各种国有资产及其收益的所有权应该而且必须属于国民并受到法律保护，也就顺理成章地具备了“国民红利”属性。但不能不看到，国有资产“正收益”并不一定意味着全体国民享受了国有资产红利。从历史到现实，国有资产都存在所谓的“有收益无红利”，或者“大收益、小红利”甚至“正收益、负红利”问题。这是因为，由于制度设计和制度执行的问题，国有资产收益的主体和国民红利的主体有时并不一致。
在我国，有关国有资产管理及改革，过去只把重点放在保值增值上，而忽视了保值增值后的红利归属。坚持改革红利论，要求我们必须将二者同等重视、相提并论。要顺应国企红利问题的社会主流意见，切实研究和实现国有资产收益的全民分享。显然，包括央企在内的国有企业，如果一方面利润全球排名前茅，另一方面完全不予民分红，甚至如果真像媒体报道的，加入到国家收入分配改革的“阻力军”行列，这样的国企显然有悖其企业身份和本质。
强调国有资产的国民红利属性切中现实之急需。众所周知，“十二五”期间整个民生领域的资金缺口极为庞大，需要花钱的地方和数量太多太大，而国有资产，也只有真正转变为民享民有的红利，全体国民作为国有资产的最终产权所有者才具有实质性意义，也即国有资产价值的实至名归。概言之，提出和看到国有资产的国民红利属性，既让我们对国有资产价值本身有了新的发现和认知，又赋予了国有资产收益归属成败乃至整个国有资产管理体制改革成败评判以具实质性意义的新标杆、新尺度。
但是，目前国有资产“红利价值”的实现存在诸多悖论。一是保值增值目标与事实上的减损流失的悖论。通过国家力量对国企的监督管理，使国有资产保值增值，这是国有资产治理制度设计的初衷。然而，由于监管者和被监管者（即国企经营者）的目标与效用函数不同，加上激励约束的制度缺漏特别是对监管者的监管弱化，最终结果是监督失灵，国有资产流失。尤其是国企改制过程中的资产流失更是引起了社会的普遍关注和争论。与此相关，有一种误解一直贯穿国有资产流失话题的讨论中，即：将国企净资产的估值与国企出售的实际额度比较作为国企出售是否存在流失的评判标准。其实，这是有问题的。从公众作为国企的合法所有者着眼，衡量国企出售是否存在资产流失的根本标准只能是出售行为是否为公众的本意、出售过程是否向公众公开。而当前国企出售中的要害恰好就在这一点上，即没有经过人民或人民意愿的真正同意或认可。故而，不管出售价格是高于亦或低于净资产估值，都属于国有资产流失无疑。二是国有资产之名与单位资产之实的悖论。虽然学界没有“单位资产”一说，但在现实中把国有资产当成单位资产随意处置的现象比比皆是。近日央视披露的上海某国有单位“豪门盛宴”案其实只是公款吃喝问题的冰山一角，其本质是“国有资产单位化”、“舌尖上的国有资产浪费”问题。现行国有资产管理体制的严重纰漏，诸如有效的国有资产动态评估、动态登记、动态调剂、动态清算等制度体系的缺失，为国有资产处置的随意化行为提供了便利与可乘之机。其直接后果是肢解国有资产的整体性、统一性，继而在各自为政的国有资产消费格局下吞噬着国有资产内在的效率与公平。三是人民红利与官员灰色收益的悖论。理性经济人假设揭示出，政治领域活动的主体和经济领域活动的主体在追求自身利益的最大化上别无二致，关键在于法制状态的健全与否。这同样适用于国有资产领域。在各个行业都可以轻易发现，一些人利用职务上的便利假公济私，瞒天过海，巧夺国资，最终导致资源配置的低效率和人员腐败。这是国有资产的人民红利属性与官员灰色收益的悖论，反映出“公权”（国企经营管理权同样属于公权之列）侵蚀国资的一个重大侧面。四是有收益无红利的悖论。以央企来说，其占有的公共资源非常庞大，国家的信贷资源、政策资源乃至人才资源、技术资源，大量的是由央企占有，但是很长时间内这些央企创造的利润与国民并无关系。按官方的说法，中国国有企业到2006年为止没有分配红利。像国有银行，在享誉“全球最赚钱的银行”成绩单的同时，却并不上交分文红利。这在事实上已经构成国民心理层面的严重悖论，反映出人民作为国有资产所有者地位事实上的空洞与疲软。当然，近些年来央企分红的开始破题，可视为国有资产改革发展回归和彰显其国民红利属性的开始。
导致以上悖论的原因很多，但立足国有资产的国民红利这一终极价值属性会发现如下主要原因：一是国有资产管理及改革过多强调了国家目标，却未能足够明确地谋求国有资产价值向国民利益的有效转化。二是改革的程序性和规范性尚不足，最根本的是国有资产改革中的公共选择权和人民民主性具体落实不够。三是改革中依法不足、依潜规则有余，暗箱操作吞噬了国有资产的全民红利效应，法治对民治的保障作用还趋弱。四是制度创新还不强，国有资产管理的制度优势和制度红利远未真正形成。五是民本导向的国有资产管理新文化迟迟未能形成，思想对实践的内在“正能量”不足。
以上悖论的根本问题是国有资产的全民红利价值实现难。其后果是，国有资产的保值增值对实现人民共享红利的愿望差强人意，国有资产收益分配的不公，加上利益格局复杂化的凸显，一定程度上影响了人们对国有资产体制改革的信心和“盼头”。由此表明改革尚不彻底，深化改革势在必行而任重道远。
三、构建国民取向的国有资产管理体制：改革红利论的方法视角
十八大报告提出，在经济发展过程中，要提高居民收入在国民收入分配中的比重以及劳动报酬在初次分配中的比重。这体现出坚持人民取向的改革诉求。在国有资产管理改革中，同样应遵循这一改革取向以及改革红利论思维，既要搞好顶层设计，又要尊重群众和基层的首创精神，进一步加大以人民参与、人民享有为取向的国有资产管理体制改革力度。
（一）充分考虑人民的利益，最终实现人民共享改革成果。以社会契约理论观之，大凡涉及国有资产的组织，就内在地涵盖有契约关系。代理人替委托人看守资产，包括资产的决策和处置，必须符合委托人的本意，且最终利益必须返还委托人。从国有资产管理的最敏感问题之一即红利分配来看，如果把红利的最终占有者局限在集团公司或所谓的“资产运营公司”上，这显然不符合全民财产、全民收益的产权经济学原理，更有悖于委托代理关系的精髓。应该说，红利除了必要的留成外，其余部分应通过法定的公共程序渐次性地返还至全民。在当前教育、医疗、养老、农村建设等关系国计民生的领域急需资金的情况下，在坚持合理性和可行性的原则下，加大国企对国民的分红力度是一个必然选择，而由不得历史惯性或所谓“传统”、传统体制的阻挠。与此同时，要重视调整与完善利益格局，以公平正义作为深化国有资产体制改革的原则和方向；要直面从国有资产改革中优先获利者和高额获利者、未能获利者或获利甚微者，并以政治勇气和智慧应对之；要旗帜鲜明地反对和纠正少数地方、少数部门那种掠夺和蚕食国有资产的伪改革、歪改革。
（二）依程序办事，落实公共选择权和产权民主性。建构人民取向的国有资产管理体制，在技术上必然涉及建立“公共选择——公共监督”程序的问题。如果国有资产“代理者”头上缺乏那把委托人的监督之剑，就很难避免“代理者交易”变成监守自盗。以国有企业支付红利来说，首先一定是指通过公开程序，公众确实获知了国家机构收到的红利情况；其次一定要经过规范的公共决策程序，让这种收入及收后的支用切实接受民意机构的审议批准。再以国有资产“减持”来说，其过程要公开、公平、公正，而这同样需要具体的公众审议和批准程序。其实要讲“经济民主”，也只有在涉及产权行使的决策领域才更具实质意义。产权行使的民主是最本源化的民主，是实现经济民主继而步入政治民主的基础。本文尝试性提出，在国有资产管理中，公众民主议程可通过构建“网络型公众参与模式”加以求解（见图1）。
此模式中，除传统的政府内设机构国资委监督、国有资产经营公司监督和国有资产所在单位的自我监督外，尚有几个关键节点：一是人民监督的具体化形式，包括各类职工（代表）大会及内设监事会、人民团体监督委员会、群众自由监督及社会监督。二是人大和政协直接参与国有资产监督，建议增设隶属于各级人大的国有资产委员会。国有资产委员会不同于财经委员会，也不同于现在的国务院国有资产监督管理委员会。其关系应依法予以界定。三是司法对国有资产经营管理的监督，实行依职权主动审查制，采用重点抽审和一般抽审相结合，形成对国有资产经营管理者的司法震慑。四是媒体对国有资产的监督，其应该贯穿于各类监督形式之中。总之，“网络型公众参与模式”的内在机理是，依据国有资产的不同类型、不同层级和国有资产监管的内外有别性而设计，可关照和应对国有资产管理的极端复杂性。
（三）依法进行改革，实现法治对民治的强力保障。国有资产管理民主化对于公正管理好、使用好国有资产是必要条件，但并非充分条件。国有资产管理需要法治来提供基本的规则。诸如经营性国有资产要不要分红、分多少、分给谁、以何种形式分等问题，都应该通过立法来加以明确规范。国有资产管理的法治化建设，一个重要目标就是如何形成强有力的国有资产管理自我监督与外部监督体系，实现保值增值，同时，更带有终极意义的目标是，如何以法实现国有资产收益向人民红利的真正转化，从而使国有资产改革实质性地惠及于民。这是新形势下国有资产管理法治化的新目标。就立法指导思想而言，在国有资产管理立法设计时，必须重点考虑到权利和责任体系；就立法重点而言，要加紧对国有资产管理的法律空白点和薄弱点（如出资人所有权行使问题、领导人员管理问题、内部人控制问题、财务和资产监管问题、风险管理问题等等）的立法；从执法而言，要加大执法力度，建立健全国有资产执法责任追究制，尤其重要的是强化对规制者的法律规制。
（四）加强制度创新，切实创造制度优势和“制度红利”。科学的制度安排也是生产力。制度的调整会形成改革的新动力、新效度和竞争力，这就是制度优势和制度红利。从本文主题着眼，至少需要强化和创设以下制度安排：1.坚持社会主义基本经济制度、市场经济制度和国有资产国家战略的方向。社会主义基本经济制度是确保人民红利的根本。同时，要在完善各类国有资产管理体制过程中，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，推动国有资本优化配置，实现国有资产的保值增值。要实现由国有资产战略上升为国家战略，着力增强国有资产经济抵御国内外风险和在国际市场上整体出击的议价能力、影响能力。2.建立健全国有资产产权制度与国有资产红利分配制度。国有资产红利价值的实现必须依赖于产权制度改革，要求进一步明晰产权关系，强化产权激励与责任约束。建议加快国有资产红利分配论证和立法步伐，并最终使之规范化。3.建立国有资产结构与布局优化制度，从源头上提升国有资产红利水平。实现国有资产有进（重点为公共领域、基础性领域）有退（竞争性领域），逐步调整国有经济布局和结构。4.构筑防流失制度体系，这是确保改革红利得以实现的关键举措。5.健全公共或人民取向的国有资产管理绩效评价制度，硬化国有资产保值增值和价值分配、价值分享的绩效评价，并配套出台相应的奖惩政策。
（五）建设民本导向的国有资产管理文化，为改革释放充分的思想“正能量”。先进文化能让一个民族生生不息，建设先进的国有资产管理文化同样势在必行。要树立从“国有资产战略”上升为“国家战略”的管理思想；要强化民本取向的产权经济学观念，树立包括“中国红利”“国民红利”在内的全新的国有资产经营新理念；要强化从经营国有企业到管理国有资产转变的意识；要深刻领会和坚持中央关于“厉行节约，反对浪费”的号召，自觉抵制公款吃喝、铺张浪费和奢侈主义；要继续弘扬国企“企业报国，福利员工，回报股东，奉献社会”的核心价值观；要进一步解放思想，转变观念，尊重市场规律；要尊重国际惯例，推进国有资产管理和改革与国际接轨；要树立全新的人力资本理念和人才观，为国有资产管理源源不断地注入新鲜活水；要秉承和建设国有资产及其管理的“法精神”、“法文化”。
参考文献：
〔1〕 郑师渠.历史转型期的改革风险：清王朝最后十年的考察〔J〕.史学史研究，2010（3）.
〔2〕 罗自刚.公共行政伦理及其补救：来自委托代理理论的启示〔J〕.南京工业大学学报（社科版），2004（3）.
责任编辑 于晓媛